BRGE III Nr. 0190/2024

Baurekursgericht des Kantons Zürich

3. Abteilung G.-Nr. R3.2023.00185 BRGE III Nr. 0190/2024 Entscheid vom 18. Dezember 2024 Mitwirkende Abteilungspräsidentin Gabriele Kisker, Ersatzrichter Daniel Keller, Baurich- ter Thomas Regli, Gerichtsschreiberin Patrizia Schubert in Sachen Rekurrentin Politische Gemeinde X, […] vertreten durch Gemeinderat X, […] dieser vertreten durch […] gegen Rekursgegnerin

1. Baudirektion Kanton Zürich, Walchetor, Walcheplatz 2, Postfach, 8090 Zürich Mitbeteiligte

2. Erbengemeinschaft A, bestehend aus: 2.1. – 2.5 […] Nrn. 2 - 2.5 vertreten durch […]

3. Erbengemeinschaft B, bestehend aus: 3.1.-3.4 […]

4. Verein Pferdesportzentrum X, […]

5. C, […] betreffend Verfügung der Baudirektion Kanton Zürich Nr. KS ARE 23-0532 vom 25. Ok- tober 2023; Nichtgenehmigung des Werkplans "Pferdesportanlage X", […] ______________________________________________________

hat sich ergeben: A. Mit Verfügung vom 25. Oktober 2023 versagte die Baudirektion Kanton Zü- rich dem Werkplan "Pferdesportanlage X", welcher der Gemeinderat X mit Beschluss vom 5. April 2023 festgesetzt hatte, die Genehmigung. B. Gegen diesen Entscheid gelangte die politische Gemeinde X mit Eingabe vom 20. November 2023 und den nachfolgenden Anträgen an das Baure- kursgericht des Kantons Zürich: " Die Verfügung Nr. KS-0532/23 vom 25. Oktober 2023 betreffend Nichtge- nehmigung Werkplan "Pferdesportanlage X" sei aufzuheben; es sei dem Werkplan "Pferdesportanlage X" die Genehmigung zu erteilen; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Rekursgegnerin." C. Mit Verfügung vom 22. November 2023 wurde vom Rekurseingang Vormerk genommen und das Vernehmlassungsverfahren eröffnet. D. Mit Eingabe vom 20. Dezember 2023 beantragte die Baudirektion Kanton Zürich die Abweisung des Rekurses. E. Mit Eingabe vom 22. Dezember 2023 beantragte der Mitbeteiligte C (Mitbe- teiligter 5) die Abweisung des Rekurses, unter Kosten- und Entschädigungs- folgen zulasten der Rekurrentin. Mit Eingabe vom 27. Dezember 2023 beantragte auch die Erbengemein- schaft A, bestehend aus […] (Mitbeteiligte 2) die Abweisung des Rekurses, unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der Rekurrentin. R3.2023.00185 Seite 2

Die weiteren Mitbeteiligten verzichteten stillschweigend auf eine Stellung- nahme. F. Im Rahmen des zweiten Schriftenwechsels änderte die Rekurrentin ihr Rechtsbegehren dahingehend ab, als sie die Kosten- und Entschädigungs- folgen auch zu Lasten der Mitbeteiligten 2 und 5 beantragt. Im Übrigen hielt die Rekurrentin an ihren Anträgen fest. Auch die Rekursgegnerin und die Mitbeteiligte 2 hielten an ihren Anträgen fest. Die weiteren Mitbeteiligten liessen sich im Rahmen des zweiten Schrif- tenwechsels nicht vernehmen. G. Auf die Ausführungen der Parteien wird, soweit für die Entscheidfindung er- forderlich, in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen. Es kommt in Betracht: 1. Die Rekurrentin ist als Adressatin der angefochtenen Verfügung ohne weite- res zur Rekurserhebung legitimiert (§ 338a Planungs- und Baugesetz [PBG]). Da die übrigen Prozessvoraussetzungen ebenfalls erfüllt sind, ist auf den Rekurs einzutreten. 2. Anlass für den streitgegenständlichen Werkplan "Pferdesportanlage X" war ein Konflikt über die Nutzung eines privaten Grundstücks zur Durchführung der sog. "Osterrennen X", welche durch den Reitverein von Y seit 1943 aus- gerichtet werden. Die Grundstücke, auf welchen die Pferderennbahn ("X") R3.2023.00185 Seite 3

jeweils für die Rennen hergerichtet wird, liegen im Eigentum der politischen Gemeinde X (Kat.-Nrn. 1, 2, 3, 4 und 5), des Vereins Pferdesportzentrum X (Kat.-Nrn. 6 und 7), der Erbengemeinschaft A (Kat.-Nr. 8), der Erbengemein- schaft B (Kat.-Nr. 9) sowie C (Kat.-Nr. 10). Die privaten Grundeigentümer haben bisher ihre Bewirtschaftung ihrer Grundstücke an die Nutzung als Pferderennbahn angepasst und die Rennbahn jeweils für die Veranstaltung freigegeben. Im Oktober 2021 wurde das Grundstück Kat.-Nr. 8 zur landwirt- schaftlichen Nutzung umgepflügt und damit die Durchführung der "Osterren- nen" in den Folgejahren verunmöglicht. Der Gemeinderat X setze daraufhin mit Beschluss vom 5. April 2023 den Werkplan "Pferdesportanlage X" fest, mit der Absicht, das Land für die gesamte Pferdesportanlage zu sichern, um zukünftig die Durchführung der Rennveranstaltungen wieder zu ermöglichen. 3. Zur Begründung der Nichtgenehmigung führt die Vorinstanz in der angefoch- tenen Verfügung zusammengefasst Folgendes aus: Der Werkplan nach §§ 114 ff. PBG diene der Sicherung von Land, das nach einem Richtplan (Verkehrsplan, Versorgungsplan, Plan der öffentlichen Bauten und Anlagen) für öffentliche Werke und Anlagen vorgesehen sei, die nicht mit Baulinien gesichert werden könnten. Er setze voraus, dass es sich dabei um ein öf- fentliches Werk handle und der Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe diene. Der Betrieb einer Pferderennbahn und die Durchführung der Osterrennen würden jedoch keine öffentliche Aufgabe darstellen. Aus den Einträgen im kantonalen und regionalen Richtplan lasse sich nichts Gegenteiliges herlei- ten. Es ergebe sich daraus auch keine behördenverbindliche Verpflichtung zum Erhalt der Anlage. 4. Die Rekurrentin betont in ihrer Rekursschrift zunächst, es dürfte unbestritten sein, dass an der Durchführung der Osterrennen ein öffentliches Interesse bestehe. Die Osterrennen in X könnten auf eine mittlerweile fast 90−jährige Tradition zurückblicken und seien in der Bevölkerung sehr beliebt. Die Ge- meinde habe dementsprechend in ihrer räumlichen Entwicklungsstrategie verankert, dass die Pferderennbahn als besondere Qualität zu wahren und zu pflegen sei (Ziff. 2.1 lit. b der räumlichen Entwicklungsstrategie). In der gesamten Schweiz gebe es lediglich acht Pferderennbahnen, im Kanton R3.2023.00185 Seite 4

Zürich deren zwei. Die Rennbahn X weise deshalb gar überregionale Bedeu- tung auf. Hinsichtlich der angefochtenen Verfügung rügt die Rekurrentin Rechtsverlet- zungen in verschiedener Hinsicht. Die Rekurrentin beanstandet, die vor- instanzliche Auslegung von § 114 Abs. 1 PBG sei contra legem. Der Wortlaut von § 114 Abs. 1 PBG verlange gerade nicht, dass für einen Werkplan eine öffentliche Aufgabe erfüllt werden müsse. Es sei nur, aber immerhin, ein öf- fentliches Interesse vorausgesetzt. In dem die Vorinstanz § 114 Abs. 1 PBG contra legem so auslege, dass ein öffentliches Interesse nicht genüge, son- dern dass eine öffentliche Aufgabe erfüllt werden müsse, werde die Gemein- deautonomie verletzt, welche der Gemeinde bei der Auslegung des unbe- stimmten Rechtsbegriffs zukomme, und es werde gegen § 114 Abs. 1 PBG verstossen. Aufgrund welcher Auslegungsmethode sie zu dem (unzutreffen- den) Schluss gelange, dass ein Werkplan entgegen dem ausdrücklichen Wortlaut nur zur Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe aufgestellt werden könne, begründe die Vorinstanz nicht. Einer solchen Auslegung bedürfe es ohnehin nicht, denn der Gesetzestext sei aus sich selbst heraus verständlich. Das Bundesgericht habe mit BGE 118 Ib 503 bereits geklärt, dass gemäss dem Wortlaut von § 114 Abs. 1 PBG ein öffentliches Interesse für einen Werkplan vorhanden sein müsse und hinreichend sei. Auch der kantonale Richtplantext (Kapitel 6, Ziff. 6.1 des kantonalen Richtplans, öffentliche Bau- ten und Anlagen) gehe davon aus, dass die Landsicherung mittels Werk- plans auch für Anlagen der Kultur, des Sports sowie des Messe- und Kon- gresswesens erfolgen könne – auch wenn damit keine öffentlichen Aufgaben erfüllt würden. Selbst wenn man der Auslegung der Vorinstanz folgen würde, liege ohnehin eine öffentliche Aufgabe vor: Gemäss Art. 5 Abs. 2 des Bun- desgesetzes über die Förderung von Sport und Bewegung (SpoFöG) könne der Bund Finanzhilfen an den Bau und die Erneuerung von Sportanlagen von nationaler Bedeutung ausrichten. Das nationale Sportanlagenkonzept NASAK führe die Reitanlage X als Anlage von nationaler Bedeutung. Die Pferdesportanlage X verfüge alsdann über je einen Eintrag im kantona- len und regionalen Richtplan. Der Eintrag als bestehenden Anlage im regio- nalen Richtplan betreffe nicht nur die Erholungszone, sondern explizit die bestehende Pferdesportanlage samt Rennbahn (Tabelle 21, Nr. C2 des re- gionalen Richtplantextes). Der Richtplaneintrag dokumentiere das öffentli- che Interesse, wie sich aus Ziff. 3.3.2 des regionalen Richtplantextes ergebe. R3.2023.00185 Seite 5

Das Vorgehen der Rekurrentin zur Sicherung der Pferdesportanlage samt Rennbahn könne sich also auf das im regionalen Richtplantext festgeschrie- bene öffentliche Interesse abstützen. Gemäss kantonalem Richtplantext könnten auch Bauten und Anlagen des Sports mit einem Werkplan gemäss §§ 114 ff. PBG gesichert werden. Indem die Vorinstanz dem Werkplan "Pfer- desportanlage X" die Genehmigung verweigere, würden die Vorgaben des kantonalen und regionalen Richtplans verletzt. 5.1. Der Werkplan ist in den §§ 114 ff. PBG geregelt. § 114 PGB lautet wie folgt: " Sind Grundstücke nach einem Richtplan für ein Werk oder eine An- lage im öffentlichen Interesse vorgesehen, die nicht durch Baulinien gesichert werden können, dürfen die Eigentümer verlangen, dass in- nert fünf Jahren ein Werkplan festgesetzt wird." 5.2. Voraussetzung für den Erlass eines Werkplans ist, dass das betreffende Grundstück noch nicht im Eigentum des Werkträgers steht. Erforderlich ist weiter, dass die betreffende Baute oder Anlage in einem Richtplan vorgese- hen ist, wobei vor allem die Teilrichtpläne "öffentliche Bauten und Anlagen" und "Versorgung" kantonaler, regionaler oder kommunaler Stufe infrage kommen. Der Zweck der betreffenden Bauten und Anlage muss dem Richt- planeintrag entsprechen (Michael Steiner/Peter Bösch, in: Zürcher Pla- nungs- und Baurecht, 7. Auflage 2024, Hrsg. Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf/Daniel Kunz, Bd. 1, S. 271). Ein Werkplan kann nur für Bauten und Anlagen festgesetzt werden, welche nicht durch Baulinien gesi- chert werden können. Gemäss § 114 Abs. 3 PBG hat der Werkplan über den ungefähren Standort der geplanten Bauten und Anlagen sowie den genauen Landbedarf Auf- schluss zu geben. Festgesetzt wird der Werkplan vom Träger des Werks, bei Ungewissheit über die Trägerschaft vom Ersteller des betreffenden Richt- plans (§ 115 Abs. 1 PBG). Werkpläne, welche nicht durch den Kanton fest- gesetzt werden, müssen von der Baudirektion genehmigt werden (§ 115 Abs. 2 i.V.m. § 2 lit. b PBG). R3.2023.00185 Seite 6

Mit Genehmigung des Werkplans erhält der Werkträger das Enteignungs- recht (§ 116 PBG). Solange das Eigentum noch nicht auf den Werkträger übergegangen ist, gelten für bauliche Massnahmen durch die Grundeigentü- mer dieselben Beschränkungen wie für baulinienwidrige Bauten und Anlagen (§ 117 PBG). Während dieser Zeit kommt dem Werkträger das Vorkaufs- recht für das betreffende Grundstück zu, dem Grundeigentümer wiederum kommt das Heimschlagsrecht zu (§§ 118 f. PBG). 6.1. Zu prüfen ist zunächst die strittige Frage, ob ein Werkplan voraussetzt, dass dieser für die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe erforderlich ist. Dies be- dingt eine Auslegung des Gesetzestextes. Gemäss dem Bundesgericht muss das Gesetz in erster Linie aus sich selbst heraus, das heisst nach dem Wortlaut, Sinn und Zweck und den ihm zu- grunde liegenden Wertungen auf der Basis einer teleologischen Verständ- nismethode ausgelegt werden. Die Gesetzesauslegung hat sich vom Gedan- ken leiten zu lassen, dass nicht schon der Wortlaut die Norm darstellt, son- dern erst das an Sachverhalten verstandene und konkretisierte Gesetz. Ge- fordert ist die sachlich richtige Entscheidung im normativen Gefüge, ausge- richtet auf ein befriedigendes Ergebnis der ratio legis. Dabei befolgt das Bun- desgericht einen pragmatischen Methodenpluralismus und lehnt es nament- lich ab, die einzelnen Auslegungselemente einer hierarchischen Prioritäts- ordnung zu unterstellen (BGE 141 III 195 E. 2.4, m.w.H.). Vom eindeutigen und unmissverständlichen Wortlaut darf allerdings nur dann abgewichen werden, wenn triftige Gründe zur Annahme bestehen, dass der scheinbar klare Wortlaut nicht dem "wahren Sinn" der Norm entspricht (Ulrich Häfe- lin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Aufl., Zü- rich/St. Gallen 2020, Rz. 179). Neben der teleologischen Auslegungsme- thode stützt sich das Bundesgericht zum Teil aber auch auf eine historische Auslegung und die Materialien der gesetzgeberischen Vorarbeiten, um den Sinn des Gesetzes aufgrund der Absichten der an der Gesetzgebung betei- ligten Organe zu ermitteln. Der Wille des historischen Gesetzgebers ist ins- besondere bei jungen Gesetzen von erheblicher Bedeutung und darf nicht ohne Weiteres übergangen werden (Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 181). R3.2023.00185 Seite 7

6.2. Nach dem Wortlaut bzw. der rein sprachlich-grammatikalischen Auslegung von § 114 Abs. 1 PBG ist ein öffentliches Interesse für einen Werkplan aus- reichend, verlangt der Gesetzestext in dieser Hinsicht doch wörtlich einzig, dass Grundstücke nach einem Richtplan für ein Werk oder eine Anlage im öffentlichen Interesse vorgesehen sein müssen. Zu beachten ist indes, dass § 114 Abs. 1 PBG im Jahr 1991 eine Änderung erfahren hat. Die ursprüngliche Fassung enthielt statt der Formulierung "Werk oder [..] Anlage im öffentlichen Interesse" gemäss der neuen Fassung die Begriffe "öffentliches Werk" und "öffentliche Anlage". Die Bestimmung lautete wie folgt: " Sind Grundstücke nach einem Richtplan als Standort für ein öffentli- ches Werk oder eine öffentliche Anlage vorgesehen, die nicht durch Baulinien gesichert werden können, dürfen die Eigentümer verlan- gen, dass innert längstens fünf Jahren ein Werkplan festgesetzt wird." Was unter einem öffentlichen Werk oder einer öffentlichen Anlage zu verste- hen ist, definiert das PBG nicht. Eingeführt wurde das Planungsinstitut des Werkplans in der Absicht, ein Instrument zur Sicherung des Landbedarfs der öffentlichen Hand zu schaffen. Landbedarf hat die öffentliche Hand insofern, als sie damit eine öffentliche Aufgabe erfüllt. Die Vorinstanz weist zudem zu- treffend darauf hin, dass der Werkbegriff im PBG ausschliesslich in Zusam- menhang mit öffentlicher Infrastruktur (neben den Bestimmungen zum Werk- plan namentlich in § 91 [Erschliessungsplan], § 110 [Enteignungsrecht bei Baulinien], § 120 [vorsorgliches Bauverbot], § 144 [Zuteilung im Quartier- planverfahren], § 166 [technische Anforderungen an Erschliessungsanla- gen]) verwendet wird, wobei die Bereitstellung öffentlicher Infrastruktur eine öffentliche Aufgabe im engeren Sinn ist. Dies impliziert, dass unter öffentli- chen Werken und Anlagen im Sinne des aPBG Bauten und Anlagen der öf- fentlichen Hand zu verstehen sind, welche der Erfüllung öffentlicher Aufga- ben dienen. Mithin ist davon auszugehen, dass bis zum Inkrafttreten der heutigen Fas- sung von § 114 Abs. 1 PBG im Februar 1992 der Werkplan die Erfüllung ei- ner öffentlichen Aufgabe voraussetzte. R3.2023.00185 Seite 8

6.3. Es stellt sich die Frage, ob diese Voraussetzung mit der Neufassung der fraglichen Bestimmung tatsächlich weggefallen ist, wie deren Wortlaut sug- geriert. Gesetzessystematisch sind die §§ 114–119 im die Nutzungsplanung betref- fenden 3. Abschnitt eingeordnet und dort wiederum im Unterabschnitt über die Landsicherung für öffentliche Werke (lit. F). Dies impliziert, dass Werk- pläne nur für öffentliche Werke – und damit für Werke, welche der Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe dienen – erstellt werden dürfen. Auch das in der Gesetzessystematik nachgelagerte Instrument des vorsorglichen Bauver- bots in §§ 120 ff. PBG bezweckt dem Wortlaut nach die Sicherung öffentli- cher Werke und Anlagen. Entgegen dem Dafürhalten der Rekurrentin spricht der Umstand, dass der Titel des Unterabschnitts F ("Landsicherung für öf- fentliche Werke") im Zuge der Änderung von § 114 Abs. 1 PBG nicht Diskus- sionsgegenstand war, gerade nicht dafür, dass mit der Änderung der Bestim- mung auch deren Zweck geändert werden sollte. Solches ist auch der (spärlich vorhandenen) Rechtsprechung nicht zu ent- nehmen. So hat die Baurekurskommission mit Entscheid vom 9. Mai 1996 (BRKE IV Nr. 0063/1996, E. 3) festgehalten, dass der Werkplan ein Instru- ment der Nutzungsplanung sei und dem Titel vor §§ 114 ff. PBG nach der Landsicherung für öffentliche Werke diene. Ebenso hielt das Verwaltungsge- richt im Rahmen eines Entscheids betreffend Entschädigung für materielle Enteignung, allerdings ohne sich einlässlich mit dem Instrument des Werk- plans zu befassen, fest, der Werkplan diene dem Zweck, den künftigen Land- bedarf der öffentlichen Hand sichern (VR.2000.00003 vom 9. Februar 2001, E. 5.c)bb)). Die Rekurrentin verweist zur Untermauerung ihres Standpunkts auf BGE 118 Ib 503. In jenem kurz nach Inkrafttreten der heute geltenden Fassung von § 114 Abs. 1 PBG ergangen Entscheid, in dem es um einen Werkplan für die Erweiterung des Strandbads Thalwil ging, habe das Bundesgericht nicht ge- prüft, ob das Erweitern des Strandbads, das Verlegen des Bootshafens und das Realisieren des Seeuferwegs öffentliche Aufgaben darstellten. Es habe nur, aber immerhin, geprüft, ob dafür ein öffentliches Interesse vorgelegen habe und habe gar eine Interessenabwägung vorgenommen. Die kantonalen Instanzen, welche noch unter der Geltung von § 114 Abs. 1 aPBG R3.2023.00185 Seite 9

entschieden hätten, hätten den Werkplan genehmigt bzw. geschützt, woraus geschlossen werden könne, dass bereits § 114 Abs. 1 aPBG nicht voraus- gesetzt habe, dass mit einem Werkplan eine öffentliche Aufgabe erfüllt wer- den müsse. Dem betreffenden Entscheid lässt sich entnehmen, dass das Bundesgericht davon ausgeht, dass der Werkplan unverändert der Landsicherung für öf- fentliche Werke dient (BGE 118 Ib 503, E. 6.a)). Zutreffend ist, dass diese Voraussetzung im Entscheid, der eine öffentliche Badeanlage sowie einen öffentlichen Seeuferweg betraf, nicht näher diskutiert wurde. Jedoch war diese Voraussetzung im betreffenden Entscheid auch nicht umstritten. Die Rügen der Beschwerdeführer betrafen vielmehr die Konformität des Werk- plans mit dem Richtplaneintrag sowie die Frage, ob der Werkplan dem Ver- fahren nach Art. 24 des Raumplanungsgesetzes (RPG) zu unterstellen sei. Der Entscheid folgt im Ergebnis der Auffassung, dass der Werkplan einem öffentlichen Werk dienen muss, was im Lichte des vorstehend unter E. 6.2 Dargelegten darauf schliessen lässt, dass die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe vorauszusetzen ist. Daran ändert der Hinweis der Rekurrentin auf den Werkplan für die Schul- sportanlage D nichts. Für ihre Auffassung, wonach ein Werkplan nunmehr auch Landsicherung für Bauten aufgestellt werden könne, welche nicht der Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe dienten, lässt sich hieraus nichts ablei- ten. Selbst wenn die Schulsportanlage, wie es die Rekurrentin geltend macht, auch Clubräume des örtlichen Fussball- und Tennisclubs beherbergt, handelt es sich in erster Linie um ein öffentliches Werk. 6.4. Auch das Argument der Rekurrentin, wonach bei der systematischen Ausle- gung der Zusammenhang des fraglichen Instituts des Werkplans mit § 26 PBG und dem kantonalen Richtplan zu beachten sei, erweist sich als un- behelflich. Die Rekurrentin führt hierzu aus, gemäss Ingress zu § 26 PBG enthalte der kantonale Richtplan der öffentlichen Bauten und Anlagen die für die Raumplanung wichtigen Bauten und Anlagen im öffentlichen Interesse von kantonaler Bedeutung. Dazu gehörten Kultur, Erholung und Sport, mithin keine öffentlichen Aufgaben im engeren Sinn. Der kantonalen Richtplantext lege in Ziff. 6.1.2 sodann fest, dass die Richtplaneinträge für öffentliche Bau- ten und Anlagen die Voraussetzungen für den Landerwerb mittels Werkplan R3.2023.00185 Seite 10

schaffen würden, wohlgemerkt also für Bauten und Anlagen i.S.v. § 26, wel- che teilweise keine öffentlichen Aufgaben umfassen würden. Zunächst einmal enthält der von der Rekurrentin zitierte Teilrichtplan öffent- licheBauten und Anlagen und nicht private, wie die vorliegende Pferdesport- anlage. Der kantonale Richtplan der öffentlichen Bauten und Anlagen dient der Bedürfnisfestlegung für öffentliche Einrichtungen in den Bereichen Bil- dung und Forschung, Gesundheit, Kultur, Sport, Messe und Kongresswesen sowie weiteren öffentlichen Dienstleistungen wie Verwaltung und Justiz (vgl. kantonaler Richtplantext, Ziff. 6.1.1 a). Mit den Festlegungen im Teil- richtplan der öffentlichen Bauten und Anlagen werden die langfristig notwen- digen Handlungsspielräume gesichert zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben. Die Rekurrentin geht fehl (und widerspricht sich im Übrigen), wenn sie in den Bereichen Kultur, Erholung und Sport keine öffentlichen Aufgaben verortet. Selbst wenn dies der Fall wäre, wäre damit noch nicht gesagt, dass für einen Werkplan keine öffentliche Aufgabe erforderlich wäre. 6.5.1. Schliesslich spricht auch das Motiv des Gesetzgebers zur Änderung der Be- stimmung von § 114 PBG dafür, dass für die Aufstellung eines Werkplans nach wie vor die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe erforderlich ist. Gemäss den zutreffenden Ausführungen der Vorinstanz im Rahmen ihrer Vernehmlassung ist die Änderung von § 114 Abs. 1 PBG in Zusammenhang mit der zeitgleichen Anpassung von § 60 Abs. 1 PBG zu lesen, welcher die Zone für öffentliche Bauten behandelt. Nach § 60 Abs. 1 aPBG war die Zu- weisung zur Zone für öffentliche Bauten nur möglich, wenn das betreffende Grundstück bereits im Eigentum des Gemeinwesens oder eines Zweckver- bands war. Mit der Anpassung von § 60 Abs. 1 PBG fiel diese Voraussetzung weg. Den Erläuterungen zum Entwurf der Baudirektion vom Februar 1988 zur Revision des PBG ist zu § 60 PBG auf S. 7 zu entnehmen:"Da öffentliche Aufgaben nach der Richtplanung auch von Trägern ohne öffentlichrechtli- chen Status wahrgenommen werden, drängt sich diese Öffnung auf". Bei § 114 PBG wurde festgehalten: "Hier gelten die gleichen Überlegungen wie bei E § 60" (S. 7). Im Antrag des Regierungsrates vom 11. Oktober 1989 zu Änderung des Pla- nungs- und Baugesetzes, Vorlage 3027, wurde die Aussage zu § 60 PBG im R3.2023.00185 Seite 11

Wesentlichen wiederholt. Betreffend § 114 wurde auf die Bemerkungen zu § 26 verwiesen. Dort wurde vermerkt: "Die hier vorgeschlagenen Änderun- gen sind vorwiegend redaktioneller Natur, indem sie den schon bisher erfolg- ten Einschluss von Bauten und Anlagen, die im öffentlichen Interesse, aber nicht im öffentlichen Eigentum sind, nachvollziehen." Aus den genannten Ausführungen kann geschlossen werden, dass mit der vorgeschlagenen Änderung von § 114 Abs. 1 PBG eine Öffnung hinsichtlich der Trägerschaft des Werks beabsichtigt wurde. 6.5.2. In der Kommission des Kantonsrats war die Änderung des § 114 PBG mehr- fach Diskussionsgegenstand (Protokoll zur Beratung des Berichtes und An- trages des Regierungsrates vom 11. Oktober 1989 betreffend Planungs- und Baugesetz [Änderung], Vorlage 3027, S. 249 ff. sowie 569 f., [Kommissions- protokoll]). Anlässlich der erstmaligen Beratung von § 114 PBG beanstan- dete Kommissionsmitglied A. Keiser einführend, der Werkplan sei kein taug- liches Instrument für eine längerfristige Landsicherung durch die "öffentliche Hand". Es fehle ein Instrument, das "für die Öffentlichkeit" mittel- und lang- fristig Land sichern könne. Bei den Kiesabbaugebieten schaffe man nun ein solches Instrument und es frage sich, weshalb man es nicht auch "für andere öffentliche Aufgaben" tue. Im Anschluss daran wurde darüber debattiert, ob der Spielraum des Gemeinwesens, um Land, das sich zur Erfüllung öffentli- cher Aufgaben eignet, effizienter sichern zu können, erweitert werden müsste, wobei sich einzelne Kommissionsmitglieder kritisch äusserten hin- sichtlich einer Ausweitung der Enteignungsmöglichkeiten. Im Verlauf der Be- ratung wurde auch die Frage aufgeworfen, wie weit öffentliche Aufgaben ge- hen würden und ob aus dem Richtplan ersichtlich sei, welche öffentlichen Aufgaben gemeint sein könnten. Bzgl. letzterer Frage verwies der Vertreter der Baudirektion, E. Kull, auf die Aufzählung in § 26 PBG (Kommissionspro- tokoll, S. 249 ff.). Bei der späteren Beratung des Antrags auf Belassen der alten Fassung von § 114 antwortete E. Kull, nach dem Grund der Änderung von § 114 gefragt:"Wenn z.B. gemäss Gesamtplan eine Stiftung als Trägerin bezeichnet ist, soll auch sie einen Werkplan verlangen können" (Kommissi- onsprotokoll, S. 570). Der Vorinstanz ist zu folgen, wenn sie ausführt, insbesondere der Diskurs anlässlich der erstmaligen Beratung von § 114 PBG zeige auf, dass R3.2023.00185 Seite 12

Werkpläne auch weiterhin eng auf öffentliche Aufgaben begrenzt sein soll- ten. Gerade die ablehnenden Voten hinsichtlich der Ausweitung der Möglich- keiten des Gemeinwesens zur Landsicherung für öffentliche Aufgaben und die Fragen nach dem Inhalt öffentlicher Aufgaben lassen nicht darauf schliessen, dass die Voraussetzungen des Werkplans auch hinsichtlich des Zwecks gelockert werden sollten. 6.5.3. Die Rekurrentin stellt sich auf den Standpunkt, dass die Änderung von § 114 Abs. 1 PBG auch in Zusammenhang mit der Neueinführung von § 44a PBG zu bringen sei, mit welchem überkommunale Gestaltungspläne für die Mate- rialgewinnung und -ablagerung aufgestellt werden können. In der Praxis wür- den solche überkommunalen Gestaltungspäne oft für den Kiesabbau aufge- stellt. Die Rekurrentin weist in diesem Zusammenhang auf zwei Voten des Kommissionsmitglieds A. Keiser hin, der im Rahmen der Debatte zu § 60 PBG den Antrag stellte, es sei in Abs. 1 von § 60 PBG "von ihren Ei- gentümern" zu streichen und – auf den Einwand hin, dass Zonen gemäss § 60 PBG mit dieser Streichung eigentlichen "Enteignungszonen" gleich- kommen würden, was man nicht wolle – ausführte: "Auch beim Kiesabbau will man durch die Einzonung die Enteignung für den Kiesabbau vorspuren. Es setzt eine Enteignung aber einen Werkplan voraus auf die Bezeichnun- gen 'öffentliches' Werk und 'öffentliche' Anlagen ist ein sehr bedeutender Ein- griff. Die bestehende Fassung ist besser" (Kommissionsprotokoll, S. 570). Zudem macht die Rekurrentin aufmerksam auf weitere, im Rahmen der kan- tonsrätlichen Beratung geäusserten Voten der Kantonsräte A. Keiser ("[…] Sie haben vielleicht bemerkt, dass nach dem Vorschlag der Regierung und der Mehrheit § 114 Abs. 1 über den Werkplan geändert werden soll. Diese Änderung hat keinen anderen Zweck als zu ermöglichen, dass im Gebiet eines solchen Gestaltungsplans für den Kiesabbau der private Grundeigentümer enteignet werden kann.[…]" [Kantonsratsprotokoll vom

11. März 1991, S. 14]) und R. Keller ("[…] Das von uns vorgeschlagene Instrument ist ein sehr sehr massvolles Instrument, im Gegensatz zu dem, was wir gerade beschlossen haben bei den Kiesgebieten und bei den Deponien, wo Sie der Öffentlichkeit und den Privaten, die an einem Kiesabbau zum Beispiel interessiert sind, sofort die Enteignungsmöglichkeit geben für den Werkplan. […]" [Kantonsratsprotokoll vom 11. März 1991, S. 24] und "Wenn Sie der öffentlichen Hand die gleichlangen Spiesse wie beispielsweise einer privaten Kiesgrube oder einer Deponie des Herrn R3.2023.00185 Seite 13

Spross zubilligen wollen, was aber offensichtlich nicht der Fall ist, […]" [Kantonsratsprotokoll vom 12. März 1991, S. 7]). Aus den zitierten Voten und dem Umstand, dass der Änderung von § 114 Abs. 1 PBG schliesslich zuge- stimmt wurde, schliesst die Rekurrentin, dass die vorberatende Kommission und der Kantonsrat bei der Änderung vom 1. September 1991 davon ausge- gangen seien, dass Werkpläne auch für Kiesgruben und damit für private Vorhaben (welche im öffentlichen Interesse liegen) aufgestellt werden könn- ten. Grund für die Einführung des kantonalen oder regionalen Gestaltungsplans für Materialgewinnung und Materialablagerung (§ 44a PBG) war die Recht- sprechung des Bundesgerichts, welche aufgrund der bundesrechtlichen Pla- nungspflicht für grössere Anlagen der Materialgewinnung und -ablagerung nicht nur deren Festlegung im kantonalen Richtplan, sondern zusätzlich auch deren Festlegung in einem Nutzungsplan, idealerweise einem Sondernut- zungsplan, verlangte (s. VB.2018.00760 vom 8. Juli 2020; E. 4.3.4, auch zum Folgenden). Alsdann wurden §§ 84 und 89 PBG zur Einführung kantonaler Gestaltungs- pläne angepasst. Dies wurde damit begründet, dass ähnliche Verhältnisse auch bei anderen Bauten und Anlagen vorliegen, die im kantonalen oder in einem regionalen Richtplan enthalten sind, aber in ihrer Ausgestaltung nicht die Besonderheiten von Kiesabbau- oder Deponieprojekten aufweisen. Auch für solche Vorhaben könnten von der Baudirektion festzusetzende Gestal- tungspläne erforderlich werden, um die bundesrechtliche Koordinations- pflicht im Zusammenhang mit der Beurteilung der Umweltverträglichkeit zu erfüllen und die allenfalls nötige Umweltverträglichkeitsprüfung mit der pla- nungsrechtlichen Festlegung zu verbinden. Es ging dabei folglich um die Sicherstellung einer umfassenden Prüfung sämtlicher raum- und umweltrelevanten Aspekte in einem Verfahren (Mi- chael Steiner/Thomas Wipf, in: Zürcher Planungs- und Baurecht, 7. Auflage 2024, Hrsg. Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf/Daniel Kunz, Bd. 1 S. 210) und nicht um die Sicherstellung der Erfüllung öffentlicher Auf- gaben. Die Probleme, welche grössere Vorhaben in Bezug auf die raum- und umweltrelevanten Aspekte mit sich bringen, stellen sich unabhängig davon, ob das Vorhaben der Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe oder rein privaten Zwecken dient. R3.2023.00185 Seite 14

Aus den zitierten Voten kann damit nicht geschlossen werden, dass der Ge- setzgeber die Absicht hatte, die Voraussetzungen des Werkplans zu lockern bzw. an dessen Zweck etwas zu ändern. Mit der Gesetzesänderung sollte lediglich erreicht werden, dass auch private Trägerschaften einer öffentlichen Aufgabe einen Werkplan verlangen können. 6.6. Zusammengefasst ist davon auszugehen, dass der scheinbar klare Wortlaut von § 114 Abs. 1 PBG nicht dem wahren Sinn der Norm entspricht. Nach dem Ergebnis der Auslegung dient der Werkplan der Landsicherung für Werke oder Anlagen, welche zur Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe erfor- derlich sind. Entgegen dem Wortlaut der Bestimmung ist ein Werkplan nicht schon dann zulässig, wenn an einem rein privaten Vorhaben (auch) ein öf- fentliches Interesse besteht. Angesichts dessen, dass die Genehmigung ei- nes Werkplans mit dem Enteignungsrecht einen sehr einschneidenden Ein- griff in die Eigentumsfreiheit miteinschliesst, ist ohne weiteres gerechtfertigt, dass an den Werkplan strenge Voraussetzungen geknüpft sind. 7.1. Zu prüfen ist folglich, ob mit der Pferdesportanlage X eine öffentliche Auf- gabe erfüllt wird. 7.2. Bezüglich des Begriffs der öffentlichen Aufgaben im Sinne des PBG kann auf die zutreffende Darstellung der Vorinstanz im Rahmen der Vernehmlassung verwiesen werden. Zusammengefasst bedingt eine öffentliche Aufgabe, dass sich eine entsprechende Erfüllungspflicht aus dem Gesetz ableiten lässt (Bernhard Rütsche, Was sind öffentliche Aufgaben?, in: recht, Zeit- schrift für juristische Weiterbildung und Praxis, Bern 2013, S. 159 ff.). Vorliegend ist keine Erfüllungspflicht seitens des Gemeinwesens hinsichtlich des Betriebs der fraglichen Pferdesportanlage ersichtlich. Die Vorinstanz weist zutreffend darauf hin, dass die Aufnahme einer Anlage im Nationalen Sportanlagenkonzept NASAK für sich keine öffentliche Aufgabe begründet. Das NASAK, das ein Konzept nach Art. 13 RPG darstellt, beinhaltet haupt- sächlich Kriterien für die Beurteilung von Beitragsgesuchen und bildet eine Entscheidungsgrundlage für die Gewährung von Finanzhilfen an den Bau R3.2023.00185 Seite 15

von Sportanlagen von nationaler Bedeutung (Eloi Jeannerat/Lukas Bühl- mann, in: Praxiskommentar RPG: Richt- und Sachplanung, Interessenabwä- gung, 2019, Hrsg. Heinz Aemisegger/Pierre Moor/Alexander Ruch/Pierre Tschannen, Art. 13 Rz 25). Eine Pflicht des Gemeinwesens zu darüberhin- ausgehender Förderung oder Sicherstellung für im NASAK aufgenommene Sportanlagen besteht nicht. In diesem Zusammenhang kann auf die ergän- zenden Ausführungen der Vorinstanz im Rahmen der Vernehmlassung ver- wiesen werden (act. 9 Rz 24 f.). Darüber hinaus ist den Mitbeteiligten 2 zu folgen, wenn diese ausführen, der Eintrag der Pferdesportanlage X im NASAK erstrecke sich nicht explizit auf die Pferderennbahn, respektive die Osterrennen: Der Eintrag im NASAK unter Ziff. 8.10 (abrufbar unter: https://www.baspo.admin.ch /de/nationales-sportanlagenkonzept-nasak) lautet auf die Bezeichnung "Reitanlage". Als umfasste Sportaktivität ist das Springen eingetragen, nicht jedoch die Durchführung von Pferderennen. Eine öffentliche Aufgabe zur Bereitstellung von Reitanlagen und Pferderenn- bahnen lässt sich auch nicht aus dem allgemeinen Auftrag zur Sportförde- rung gemäss Art. 121 der Kantonsverfassung (KV) und dem Eintrag der Reit- sportanlage X im kantonalen Sportanlagenkonzept KASAK (welcher eben- falls nur allgemein auf "Pferdesportanlage" lautet, vgl. KASAK, abrufbar un- ter: https://www.zh.ch/de/sport-kultur/sport/raum-fuer-sport/kantonales- sportan-lagenkonzept.html, Eintrag Nr. 94) ableiten. Die Sportförderung um- fasst, wie die Vorinstanz bereits ausführte, die Ausrichtung finanzieller Bei- träge und die Schaffung von günstigen Rahmenbedingungen (Viviane Sobo- tich, in; Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, 2007, Hrsg. Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach, Vorb. zu Art. 95-121, Rz 11 ff.), wobei der Schwerpunkt der staatlichen Sportförderung im Jugend- und Brei- tensport und in der Grundversorgung liegt (Stefan Vogel, in; Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, 2007, Hrsg. Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach, Art. 121, Rz 8 ff.). Auch die Aufnahme im NASAK-Katalog bildet lediglich Grundlage zur Unterstützung mit einem höheren Beitragssatz aus dem kantonalen Sportfonds. Mangels Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe fehlt es dem Werkplan "Pfer- desportanlage X" damit an einer Grundvoraussetzung. R3.2023.00185 Seite 16

8. Soweit die Rekurrentin geltend macht, indem die Vorinstanz dem Werkplan "Pferdesportanlage X" die Genehmigung versage, würden die Vorgaben des kantonalen und regionalen Richtplans verletzt, ist ihr ebenfalls nicht zu fol- gen. Der Eintrag der Pferdesportanlage X im regionalen Teilrichtplan Siedlung und Landschaft als bestehende Anlage bildet, wie die Vorinstanz zutreffend ausführt, die Grundlage für deren Zonenkonformität in der Erholungszone (§ 62 Abs. 2 PBG). Eine behördliche Verpflichtung zum Erhalt der Anlage lässt sich aus dem Eintrag hingegen nicht ableiten. Die Erwähnung im kan- tonalen Richtplan stellt, wie die Vorinstanz darlegte, hingegen keine richtpla- nerische Festlegung dar. 9. Zusammenfassend erweist sich der Rekurs als unbegründet. Hinsichtlich des angefochtenen Beschlusses sind keine Rechtsverletzungen auszu- machen. Die Verweigerung der Genehmigung des Werkplans "Pferdesport- anlage X" war mangels Vorliegens einer öffentlichen Aufgabe rechtens. 10.1. Ausgangsgemäss sind die Verfahrenskosten der Rekurrentin aufzuerlegen (§ 13 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes [VRG]). Nach § 338 Abs. 1 PBG bzw. § 2 der Gebührenverordnung des Verwaltungs- gerichts (GebV VGr) legt das Baurekursgericht die Gerichtsgebühr nach sei- nem Zeitaufwand, nach der Schwierigkeit des Falls und nach dem bestimm- baren Streitwert oder dem tatsächlichen Streitinteresse fest. Liegt wie hier ein Verfahren ohne bestimmbaren Streitwert vor, beträgt die Gerichtsgebühr in der Regel Fr. 500.– bis Fr. 50'000.– (§ 338 Abs. 2 PBG; § 3 Abs. 2 GebV VGr). Bei der Bemessung der Gebührenhöhe steht der Rekursinstanz ein grosser Ermessensspielraum zu (Kaspar Plüss, in: Kommentar VRG, 3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2014, § 13 Rz. 25 ff.). Demnach ist die Gerichtsgebühr vorliegend auf Fr. 6'000.– festzusetzen. R3.2023.00185 Seite 17

10.2. Sowohl die Rekurrentin als auch die Mitbeteiligten 2 und der Mitbeteiligte 5 beantragen eine Umtriebsentschädigung. Gemäss § 17 Abs. 2 lit. a VRG kann im Rekursverfahren und im Verfahren vor dem Verwaltungsgericht die unterliegende Partei oder Amtsstelle zu ei- ner angemessenen Entschädigung für die Umtriebe der Gegenpartei ver- pflichtet werden, wenn die rechtsgenügende Darlegung komplizierter Sach- verhalte und schwieriger Rechtsfragen besonderen Aufwand erforderte oder den Beizug eines Rechtsbeistandes rechtfertigte. Die Bemessung der Um- triebsentschädigung richtet sich nach § 8 GebV VGr. Einer nicht durch einen Rechtsbeistand vertretenen Partei entstehen im Allgemeinen keine Rechts- verfolgungskosten, die zu entschädigen wären. Eine Umtriebsentschädigung ist ihr demnach nur dann zuzusprechen, wenn die Grenzen des im Verwal- tungsrechtspflegeverfahren Üblichen und Zumutbaren durch anderweitigen Aufwand deutlich überschritten wurden. In der Regel ist das Vorliegen eines solchen Aufwandes zu verneinen. Der Beizug eines Rechtsbeistandes hin- gegen ist in aller Regel als Grund für die Zusprechung einer Umtriebsent- schädigung einzustufen (VB.2003.00093 vom 16. Oktober 2003, E. 3.1.). Entsprechend dem Ausgang des Verfahrens steht der Rekurrentin von vorn- herein keine Umtriebsentschädigung zu. Hinsichtlich des nicht anwaltlich vertretenen Mitbeteiligten 5 ist nicht ersicht- lich, inwiefern ihm Rechtsverfolgungskosten entstanden wären, die es zu entschädigen gälte. Hingegen ist vorliegend den gemeinschaftlich vertretenen Mitbeteiligten 2 zulasten der Rekurrentin eine Umtriebsentschädigung zuzusprechen. Ange- messen erscheint ein Betrag von total Fr. 1'700.–. R3.2023.00185 Seite 18

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